logo venlo transparant

Analyse

Analyse

We kijken nog een keer naar het rapport van Prof. Dr. J.H.J. (Hans) van den Heuvel uit 2007. In het rapport wordt buiten een analyse van de gemeentelijke organisatie ook helder aangegeven wat juist de instrumenten zijn om Integriteit binnen de gemeente Venlo te borgen. Immers, als integriteitsbeleid niet wordt uitgevoerd en er niet op wordt gehandhaafd heb je aan alle goede intenties, rapporten, wetten en regelgeving niets. Dat zagen we al bij de casus Hubert Bruls, kort na het verschijnen van het rapport. ‘U kunt wel zeggen dat dat zo moet en hoort, maar…’

Prof. Dr. Hans van de Heuvel geeft een vrij accurate opsomming van integriteitsmaatregelen en instrumenten die – ook toen al – voorhanden zijn. Daar is buiten wat aanpassingen weinig in veranderd.

Citaat Prof. Dr. Hans van de Heuvel:
‘In het onderzoek staat om praktische redenen de ambtelijke organisatie centraal, al gelden veel voorschriften in en voor de ambtelijke dienst vanzelfsprekend ook voor bestuurders. Om tot een volledig beeld te komen, wordt daarom ook ingegaan op integriteitsmaatregelen voor het college van b&w en op instrumenten die de integriteit van de gemeenteraad (kunnen) waarborgen, want eigenlijk moet er in de praktijk geen onderscheid worden gemaakt tussen integriteitsbeleid voor politici, bestuurders en ambtenaren, dit alles vanuit de gedachte dat slechts een sluitend (samenhangend en geïntegreerd) integriteitsbeleid effectief is en omdat de onkreukbaarheid en geloofwaardigheid van de overheid zich niet tot ambtenaren beperken.’

Prof. Dr. Hans van den Heuvel onderscheid drie sectoren waar integriteitsinstrumenten zich op kunnen richten:

  • Structuur van de organisatie
  • Organisatiecultuur
  • Personeelsbeleid

Daaruit volgen vele gedetailleerde aanbevelingen die vandaag de dag niet zouden misstaan, ook niet na de talloze grootschalige onderzoeken naar misstanden bij de gemeente Venlo, waar met de conclusies tot op heden weer weinig tot niets mee is gedaan. Let wel, het rapport is inmiddels van 15 jaar geleden. ‘U kunt dat wel vinden, maar...’

In het door de juridisch controller opgestelde jaarverslag 2009 (juni 2010) worden de instrumenten die Hans van den Heuvel in zijn rapport uit 2007 benoemde ook weer opgesomd. De juridisch controller is trouwens tot op heden dezelfde persoon en schuift sinds september 2021 ook wekelijks aan bij B&W als bestuurssecretaris.

Gedragsregels / instrumenten
Het merendeel van de (ambtelijke) regels op het gebied van integriteit zijn opgenomen in de Arbeidsvoorwaardenregeling (AGV). Het betreffen dan de volgende regels omtrent:

- de ambtseed
- gebruik van gemeentelijke goederen/ eigendommen
- nevenwerkzaamheden/ nevenfuncties/ financiële belangen
- het aanvaarden van relatiegeschenken en uitnodigingen
- onkostenvergoeding
- vertrouwenspersonen integriteit
- klokkenluiders
- de handelwijze bij het vermoeden van ambtsmisdrijven
- privacyreglement email- en internetgebruik

Bestuurlijk gelden voor het college van burgemeester en wethouders alsmede voor de gemeenteraad ieder een gedragscode.

Het lijken voldoende instrumenten om integriteit te borgen, maar je moet ze natuurlijk wel inzetten. Een verkokerde, naar binnen gerichte bestuurscultuur stelt op termijn andere belangen voorop. Personen die te lang dezelfde functie uitoefenen, niet gecorrigeerd worden (conform gedragsregels/instrumenten), ingehuurde jaknikkers, uit eigen netwerken verzamelde medewerkers. Het gevolg is een stramien van machtsuitoefening, waarbij de bescherming van enkelen, het groepsdenken en het behoud daarvan boven het algemeen belang komt te staan. ‘Wij doen dat zo, omdat wij gewend zijn dat zo te doen…’

Vermoeden van een misstand
Begripsbepaling conform de Arbeidsvoorwaarden van de gemeente Venlo: Een op redelijke gronden gebaseerd vermoeden met betrekking tot de gemeentelijke organisatie waar de medewerker werkzaam is omtrent:

  • een strafbaar feit;
  • een schending van regelgeving of beleidsregels;
  • het misleiden van justitie;
  • een gevaar voor de volksgezondheid, de veiligheid of het milieu, of;
  • het bewust achterhouden van informatie over deze feiten;

Citaat Prof. Dr. Hans van de Heuvel:
‘De relatie tussen ambtenaar en bestuurder kan een bron van dilemma´s zijn door de tegenstelling tussen professionele waarden en bestuurlijk-politieke aansturing, de spanning tussen ambtelijke loyaliteit aan de bestuurder versus de eigen vakmatige professionaliteit en die tegenover de medewerkers. Zo kunnen vragen of opdrachten van een wethouder bij een ambtenaar tot moeilijke afwegingen leiden in relatie tot de eigen professie en integriteit of de gemeentelijke belangen in hun totaliteit.’


Prof. Dr. Hans van de Heuvel zegt hier iets heel opmerkelijks, je leest er bijna overheen. ‘Zo kunnen vragen of opdrachten van een wethouder bij een ambtenaar tot moeilijke afwegingen leiden…’

Opdrachten (dwingend), niet alleen van wethouders, maar ook van burgemeester en ambtelijk leidinggevenden. Wat bedoelt hij daar precies mee? De relatie leidinggevende en afhankelijke, ondergeschikte ambtenaar waarvan verwacht wordt dat hij loyaal is, kan onder hoogspanning komen te staan als van hem of haar iets wordt verlangd dat tegen de ambtseed, de AGV, en alle andere normen en waarden ingaat. Loyaal zijn (aan een persoon of organisatie) is namelijk zeer zeker niet hetzelfde als integer zijn. Het handelen van de ambtenaar is ook altijd een individuele verantwoordelijkheid.

Laten we eens kijken wat zo’n opdracht van een leidinggevende aan een ondergeschikte ambtenaar kan inhouden. Bijvoorbeeld het – geregeld – achterhouden en vernietigen van documenten. Het onder druk zetten van een ambtenaar om wel of niet iets te doen, is een ambtsmisdrijf en is strafbaar. Het is waarschijnlijk het meest voorkomende ambtsmisdrijf. Zo hou je namelijk middels angstcultuur de controle in stand. En controle op het ambtelijk apparaat is een voorwaarde om persoonlijke en (partij)politieke zaken die aan het algemeen belang ondergeschikt behoren te zijn, voor elkaar te krijgen. Welke ambtenaar wil afgebrand worden als hij dwarsligt? Tegenspraak? Papier en werkelijkheid. Integriteit begint precies daar: de onderlinge verhoudingen en de ruimte elkaar daarover aan te spreken, zonder daarop te worden afgerekend.

Ambtsmisdrijven
Artikel 361 -
De ambtenaar of een ander met enige openbare dienst voortdurend of tijdelijk belast persoon, die opzettelijk zaken bestemd om voor de bevoegde macht tot overtuiging of bewijs te dienen, akten, bescheiden of registers, welke hij in zijn bediening onder zich heeft verduistert, vernielt, beschadigt of onbruikbaar maakt, of toelaat dat zij door een ander worden weggemaakt, vernield, beschadigd of onbruikbaar gemaakt, of die ander daarbij als medeplichtige ter zijde staat, wordt gestraft met gevangenisstraf van ten hoogste vier jaren en zes maanden of geldboete van de vijfde categorie.

Artikel 365 - De ambtenaar die door misbruik van gezag iemand dwingt iets te doen, niet te doen of te dulden, wordt gestraft met gevangenisstraf van ten hoogste twee jaren of geldboete van de vierde categorie.


Archivering
In Venlo is men al jaren dossiers of delen van dossiers kwijt als ze conform de Wet Openbaarheid van Bestuur (WOB en sinds 1 mei de WOO) worden opgevraagd, of als ze deel uitmaken van interne en/of externe onderzoeken. Enige verbetering is daar niet in te bespeuren.

Recente voorbeelden:
- De e-mail account van een vertrokken gemeentesecretaris wordt na het tijdig melden bij juridische zaken en in strijd met de wet tijdens lopende juridische procedures gewist. Dit i.v.m. bewijslast en aansprakelijkheid. Beëindiging van de arbeidsovereenkomst van de gemeentesecretaris vindt pas drie en een halve maand na opstappen plaats (zonder tussentijdse werkzaamheden). De gemeentesecretaris krijgt vervolgens de laptop en telefoon gratis mee naar huis (gegevensdragers van documenten die onder bereik van het WOB-verzoek vallen). De procedures lopen dan nog langere tijd door zonder enige transparantie hierover.

- Functioneringsverslagen van een vertrokken gemeentesecretaris verdwijnen uit het analoge personeelsdossier. Toegang tot zo’n dossier is beperkt tot enkele bevoegde personen. Zulke documenten verdwijnen niet vanzelf.

- De persoonlijke harde schijf en e-mail account van een medewerker van de Concernstaf blijkt te zijn ‘opgeschoond’. Tientallen aantoonbare documenten, waaronder correspondentie en gespreksverslagen met 50 (oud)wethouders, (oud)ambtenaren en andere betrokkenen, worden na een Wob-verzoek niet gevonden. De documenten maken deel uit van een grootschalig extern onderzoek inzake gemelde misstanden.

Dat het hierbij niet meer om incidenten gaat mag duidelijk zijn. Dat er elke keer ook geen alarmbellen afgaan en geen maatregelen worden genomen (waarbij het opvalt dat het elke keer veelal dezelfde betrokken ambtenaren zijn dan wel er kennis van hebben) duidt op een veel fundamenteler probleem.

Citaat Prof. Dr. Hans van den Heuvel:
‘In de bedrijfsvoering moet uitdrukkelijk aandacht worden besteed aan het beheersen van de juridische kwaliteit in de zin van rechtmatigheid, procedures, uitkomsten en prestaties, het handhaven van mandaten en bevoegdheden, risicobeheersing, controle van processen en stukken, checklists, standaarden, dossiervorming, functiescheiding, inkoop en aanbesteding. Bovendien is het voor de juridische positie van de gemeente nodig dat er uniforme regels komen over dossiervorming, vooral elektronische dossiervorming voor het opslaan en bewaren van gegevens, alleen al om in procesdossiers alle relevante stukken aanwezig te hebben. Doorslaggevende factoren daarvoor zijn draagvlak in de organisatie en aansturing van bovenaf.’

Beter is het niet te omschrijven. Gezien bovenstaande voorbeelden is er binnen de organisatie al jaren onvoldoende draagvlak voor juridische kwaliteitszorg en is deze ondergeschikt aan de sturing van bovenaf. Wie, wat, waarom. ‘U gaat daar niet over. Dat gaat alleen ons wat aan…’

Integriteitsfunctionaris / adviseur Integriteit

Bij de gemeente Venlo wordt al jarenlang gesproken over het aanstellen van een Integriteitsfunctionaris. Dat is opmerkelijk, aangezien er vanuit hun functie drie personen verantwoordelijk zijn voor Integriteit binnen de organisatie: de burgemeester (portefeuillehouder Integriteit), de kabinetschef (bestuurlijke Integriteit) en de juridisch controller (ambtelijke Integriteit). En dan is er nog de Commissie Integriteit die dit dient te bevorderen, bestaande uit: de burgemeester, de gemeentesecretaris, de directeur organisatieontwikkeling, de kabinetschef en de juridisch controller. Enkele zelfde personen maakten en maken ook weer deel van uit van de provinciale Stuur- en Werkgroep Integriteit Limburg.

Blijkbaar zijn de personen die voor integriteit behoren te staan al jarenlang niet in staat integriteit binnen de organisatie te borgen en te bewaken. Duidt dat op incompetentie? Of zou de oorzaak daarvan niet gewoon bij de personen zelf liggen? Burgemeester Scholten verklaarde eerder zelf geen sjoege te hebben van integriteit.

Tegen burgemeester Scholten en de juridisch controller werd in 2019 aangifte gedaan vanwege meerdere ambtsmisdrijven. Ambtsmisdrijven trouwens waarbij het college geen enkele sanctie op- of verantwoording over aflegde. De aangifte werd door de burgemeester ook niet gemeld aan de raad. De juridisch controller en juridisch adviseurs kregen meerdere klachten tegen zich ingediend, van meerdere personen. De huidige gemeentesecretaris komt in meerdere dossiers voor waar hij eerder als wethouder verantwoordelijk voor was.

Vacature
Eind 2020 wordt de vacature Integriteitsfunctionaris uitgezet voor 28 uur (solliciteer t/m 25-10-2020). De vacature wordt niet één keer (solliciteer t/m 3-1-2021) maar zelfs twee keer verlengd (sluitingsdatum 17 maart 2021). De opdracht zou middels detachering van 1 april t/m 1 oktober 2021 lopen.

Vacature Integriteitsfunctionaris gemeente Venlo

De Integriteitsfunctionaris zou bij het team P&O worden geplaatst, daar waar ook de adviseur Arbeidsvoorwaarden en Rechtspositie onder valt, degene die juist moet toezien op het functioneren van medewerkers en het bijhouden van personeelsdossiers (!). D.w.z. ook zaken m.b.t. plichtsverzuim die kunnen leiden tot strafontslag.

De functie wordt echter niet ingevuld. En niet omdat er wellicht geen geschikte kandidaten zouden zijn, maar omdat er op directieniveau gekibbel is over de invulling van die functie.

Terugtrekken vacature Integriteitsfunctionaris
Eind 2021 wordt weer een vacature uitgezet. Nu voor een fulltime (36 uur) Adviseur Integriteit, weer geplaatst bij het team P&O (solliciteer t/m 9-1-2022).

Vacature Adviseur Integriteit Gemeente Venlo

De vacature wordt weer niet één keer (solliciteer t/m 21-2-2022) maar twee keer via de Juridische Banenbank verlengd (geplaatst 7 februari 2022, sluit t/m 8 april 2022).

Zo ben je dus bijna twee jaar verder, zonder enige vooruitgang. Het is een beproefde ambtelijke, bestuurlijke en politieke tactiek: in eerste instantie zolang mogelijk negeren, ontwijken, van mening verschillen, prioriteiten stellen (Integriteit is dat dus bij de gemeente Venlo niet) en vervolgens procedures zoveel mogelijk verlengen (juridiseren). Want stel je voor dat je als college of directie zelf op de vingers wordt getikt door de adviseur Integriteit, of erger. ‘U kunt wel zeggen dat dat zo is, maar dat zien wij toch anders (en willen we eigenlijk ook niet)…’

Bestuurscultuur
Het rapport ‘Engelen bestaan niet’ – De Limburgse bestuurscultuur onderzocht’, werd 28 januari 2022 gepresenteerd en leverde een summiere inkijk wat de gemeente Venlo betreft. Onderzoekers Drs. Arno Visser, Drs. Prof. Dr. Paul Frissen en Mr. Kitty Nooy werden bij hun onderzoek ondersteund door bureau Berenschot.

Op het rapport kwam vrijwel onmiddellijk veel inhoudelijke en fundamentele kritiek, o.a. van deskundigen Klaartje Peters (voorzitter van de Venlose rekenkamer), Hans van den Heuvel (inderdaad van het rapport uit 2007) en hoogleraar staatsrecht Paul Bovend'Eert. De commissie-Visser leverde een ‘slecht en schadelijk rapport’, meldde NRC. Klaartje Peters noemde het bij L1 ‘beneden alle peil.’

De eerder door de provincie Limburg ingehuurde Wim Derksen gaf een inkijk hoe het in de praktijk eraan toegaat. Voor ervaringsdeskundigen niets nieuws.

Het rapport van Visser c.s. werd in de Statenvergadering van 1 april besproken en ter kennisgeving aangenomen. Het kon bij publicatie eigenlijk al gelijk de prullenbak in. Een mislukte afleidings- en witwasoperatie. Gouverneur Roemer stelde daarop een nieuw meldpunt in, aangezien er geen recht was gedaan aan de melders en er inhoudelijk geen enkel inzicht was en werd gegeven. Zo ben je wel weer een jaar – en een paar ton lichter – verder.

Van de in totaal 286 meldingen – afkomstig van 144 melders, de commissie ging met slechts 21 melders, veelal ambtenaren, in gesprek – heeft 12% betrekking op de gemeente Venlo. Met de gemeenten Bergen, Eijsden-Margraten en Venray is Venlo daarmee uitschieter. Is dit opgepikt door het college? Door de raad? Door de lokale waakhonden van de democratie? Wil in Venlo iemand überhaupt wel weten wat er is gemeld?

Waarom heeft de gemeente Venlo eigenlijk zelf geen meldpunt waar burgers terecht kunnen en meldingen professioneel en volledig onafhankelijk extern zonder aanzien des persoons worden onderzocht? Dat er in Venlo uit eigen beweging geen kritische vragen over worden gesteld en er geen debat plaatsvindt is tekenend.

'Oude’ en ‘nieuwe’ bestuurscultuur. Maar daar gaat het natuurlijk niet om. Het gaat simpelweg om behoorlijk bestuur zoals in de algemene beginselen (ABBB) beschreven. Basis. Grondhouding. Aansturing.

Over bestuurscultuur is het vanuit het Venlose college doodstil. In het vorige week gepresenteerde Coalitieakkoord staat geen enkele keer bestuurscultuur, integriteit of transparantie vermeld. Was er in het Coalitieakkoord 2018 nog sprake van Transparantie en Herstel in verloren gegaan vertrouwen, zijn die nu geschrapt. Integriteit komt net zoals in 2018 niet voor. In die zin is Venlo wel consistent.

De raad probeert het nog enigszins. Na de zomer is op 9 en 10 september een heisessie Bestuurscultuur gepland. Hopelijk realiseert de raad zich daar dan ook dat ze op dat punt ook het college dienen te controleren en portefeuillehouders zich dienen te verantwoorden.

Coalitieakkoord 2022
Samen verder bouwen aan een gezond Venlo! Is de titel van het nieuwe Coalitieakkoord van EENLokaal, CDA, PvdA en GroenLinks. Opvallend is de terugkeer van het CDA, na alle integriteitskwesties in het Limburgse met daarin een hoofdrol weggelegd voor Venlonaar Ger Koopmans. Oud-buurman en protegé van hem uit Schandelo, Tom Verhaegh, wordt nu wethouder.

En PvdA’er Erwin Boom kan als oud-adviseur van Jos van Rey binnenkort zijn voormalige baas met alle egards in Venlo ontvangen. Misschien een idee om – zoals in 2007 met destijds wethouder Mark Verheijen – weer een uitwisseling te organiseren? Naar verluidt kunnen Boom en Van Rey het nog steeds goed met elkaar vinden.

Portefeuille Burgemeester Scholten Venlo
Het feit dat burgemeester Scholten binnen het nieuwe college ook Juridische Zaken in portefeuille krijgt, is vragen om een voortzetting van de afgelopen jaren. Dat geen enkele wethouder ter discussie stelt of de clustering van Archiefwet, Integriteit en JZ (WOB/WOO) wel zo’n goed idee is gezien de persoonlijke betrokkenheid van de portefeuillehouder in talloze dossiers waar juist integriteitskwesties spelen, en de rechtbank al talloze keren heeft uitgesproken dat er m.b.t. de juridische kwaliteitszorg inzake de WOB/WOO weinig deugt, duidt erop dat lef, kritisch en lerend vermogen geheel ontbreken.

Kan Prof. Dr. Hans van den Heuvel nog eens voor een gedegen analyse en dit keer dwingende aanbevelingen worden ingeschakeld, met als opdracht wat er sinds 2007 qua integriteitsbeleid is gebeurd? Dan mag hij natuurlijk niet alle klachten, meldingen, onderzoeken, conclusies en verantwoordelijkheden i.r.t. de gedragsregels/instrumenten buiten beschouwing laten. Zonder aanzien des persoons.

Venlo Transparant duikt terug in de tijd. Naar 2007 om precies te zijn. Om alleen naar het heden te kijken en dan enkel nog maar vooruit – wat bestuurders graag doen – heeft niet zoveel zin. Er is enige analyse nodig om jarenlange patronen te herkennen. Patronen die stelselmatig falen kunnen veroorzaken.

In het archief werd een interessant rapport opgedoken waar in vrij heldere bewoordingen de ‘bestuurscultuur’ binnen de gemeente Venlo wordt beschreven. Er worden ook aanbevelingen gedaan om deze te doorbreken. Het rapport is van de hand van Prof. dr. J.H.J. van den Heuvel, destijds emeritus hoogleraar Beleidswetenschap aan de VU in Amsterdam en gespecialiseerd in onderzoek naar ambtelijke en bestuurlijke integriteit.

Niet bij plannen Alleen - Het integriteitsbeleid van de gemeente Venlo doorgelicht, werd na voorstel vanuit het college van B&W – onder burgemeester Hubert Bruls – en na instemming van de raad uitgevoerd. Het onderzoek kostte € 24.600,-. Net onder de destijds geldende drempel waardoor enkelvoudig onderhands kon worden aanbesteed.

Opvallend in het rapport zijn enkele omschrijvingen die volgens Venlo Transparant nog steeds van toepassing zijn. Enkele citaten met ingevoegd commentaar:

Prof. dr. J.H.J. van den Heuvel:
‘Integriteit vereist in Venlo naast nieuwe maatregelen en aangescherpte procedures vooral meer bewustwording, cultuurverandering. Het probleem is het human resource management, de erkenning dat mensen het verschil maken, mensen inzetten om het doel - een organisatie die zich van haar integriteit bewust is - permanent te realiseren.’

Dat is nogal wat. Naast nieuwe maatregelen en aangescherpte procedures, vooral personeelsbeleid. En permanente bewustwording. Zoals in elk grotere organisatie is er binnen de gemeente Venlo (1000-1100 werknemers) nogal verloop. Een organisatie met ook nog eens een behoorlijk flexibele schil. De talloze reorganisaties sinds midden 2000 waren voornamelijk gericht op het middenkader en de daaronder uitvoerende ambtenaren. Deze reorganisaties lijken het onderliggende fundamentele probleem echter niet op te lossen. Hoe kan dat immers ook? Op topniveau blijken ambtenaren vaak tien tot twintig jaar op dezelfde functie te blijven zitten (of rouleren op hetzelfde niveau). Slechts een enkeling vertrekt af en toe, al dan niet (extern) gedwongen. Als er ergens bewustwording inzake integriteit zou moeten zijn, dan daar wel.

Prof. dr. J.H.J. van den Heuvel:
‘Het belangrijkste is eigenaarschap: personeelsleden kennen hun bijdrage aan de organisatie, kunnen deze leveren en willen er op worden aangesproken. Mensen veranderen en groeien als ze daartoe worden gestimuleerd. Veranderen is de juiste omgeving creëren waarin mensen zich gestimuleerd voelen om zich te kunnen ontplooien. Dit vergt coachend leiderschap en een goede sfeer, waarin lerend vermogen centraal staat.’

Coachend leiderschap. Een goede sfeer. Lerend vermogen. Dat laatste is in elk geval niet te herleiden uit de talloze en volledig ontspoorde dossiers die sinds 2007 bekend zijn geworden. Die net onder de oppervlakte borrelen of in de doofpot zijn beland laten we even buiten beschouwing.

Prof. dr. J.H.J. van den Heuvel:
‘De cultuur in Venlo kan worden omschreven in termen van risicomijdend, reactief, weinig mobiliteit, gesloten. Er zit weinig elan in de organisatie als geheel, geen zichtbare betrokkenheid, geen duidelijk uitstralend verantwoordelijkheidsgevoel. Het is een brave organisatie: gewoon je werk doen, een organisatie van de middenmoot, die zo goed mogelijk werk levert.’

Die gesloten cultuur is tot op de dag herkenbaar. Met name bij staf en directie, van waaruit de verdere aansturing van de uitvoering plaatsvindt. Die geslotenheid zorgt er voor dat personeel zich niet kan ontwikkelen en veelal ook kort wordt gehouden. Is ambtelijke tegenspraak wel ontwikkeld en gewaarborgd? Worden interne signalen wel voldoende opgepikt, of wel doorgegeven en volgens geldende procedures doorgezet? Daar ging het vaak intern mis.

Prof. dr. J.H.J. van den Heuvel:
'Er is wel kritiek maar die blijft zoveel mogelijk onderhuids, er is weinig inhoudelijk debat over de gang van zaken in de organisatie. Het personeel is niet gewend aan of in ieder geval niet ingesteld op het leveren, ontvangen en pareren van faire, inhoudelijke, professionele kritiek, er is geen feedbackcultuur, er is weinig gevoel voor het lerend vermogen van de organisatie. Managers en medewerkers spreken elkaar onvoldoende aan, hetgeen blijkt uit functionerings- en beoordelingsgesprekken. Men vindt al te gemakkelijk dat men dan de maat wordt genomen. Ook ontbreekt het de organisatie aan kracht om organisatiebesluiten een vervolg te geven. Daardoor stranden mogelijke vernieuwingen op desinteresse. Een van de oorzaken hiervan is dat er weinig in het personeel wordt geïnvesteerd op het gebied van scholing, opleiding en persoonlijke ontwikkeling.'

Weer dat personeelsbeleid. En het gebrek aan omgang met inhoudelijke kritiek, waardoor het lerend vermogen zich weinig tot niet ontwikkeld. Een weinig professionele opstelling. Die lijn kan tot de dag van vandaag worden doorgetrokken. Borstklopperij over een professionele organisatie vind je in elk persbericht en als intro bij elke vacature. Maar echt eens in de spiegel kijken, kunnen ze dat wel bij de gemeente Venlo? Of beter gezegd: willen ze dat wel?

Prof. dr. J.H.J. van den Heuvel:
‘Een specifiek integriteitsrisico doet zich voor in het contact tussen bestuurders en ambtenaren (ambtenaren die in direct contact staan met een of meer wethouders). Hier gaat het om integriteit in de brede betekenis van professionele ambtelijke verantwoordelijkheid. Professionele verantwoordelijkheid heeft betrekking op gedrag dat voldoet aan eisen van deskundigheid en competenties.’

‘De relatie tussen ambtenaar en bestuurder kan een bron van dilemma´s zijn door de tegenstelling tussen professionele waarden en bestuurlijk-politieke aansturing, de spanning tussen ambtelijke loyaliteit aan de bestuurder versus de eigen vakmatige professionaliteit en die tegenover de medewerkers. Zo kunnen vragen of opdrachten van een wethouder bij een ambtenaar tot moeilijke afwegingen leiden in relatie tot de eigen professie en integriteit of de gemeentelijke belangen in hun totaliteit.’

Prof. Dr. Van den Heuvel zegt hier als laatste iets zeer interessants: ‘Zo kunnen vragen of opdrachten van een wethouder bij een ambtenaar tot moeilijke afwegingen leiden in relatie tot de eigen professie en integriteit of de gemeentelijke belangen in hun totaliteit.’ Juist, want hoe verhoudt de ondergeschikte ambtenaar zich als een bestuurder of leidinggevende druk uitoefent om iets uit te voeren wat eigenlijk niet kan, of mag? Wie spreekt tegen, of weigert zelfs? En wie niet? En hoe zou daar vervolgens naar gehandeld moeten worden?

Prof. dr. J.H.J. van den Heuvel:
‘In Venlo geldt weliswaar formeel collegiaal bestuur – de ambtelijke dienst werkt in principe voor het gehele college en niet uitsluitend voor de eigen portefeuillehouder – maar in de praktijk heerst het wethoudersmodel, waarin wethouders optreden als eindverantwoordelijken van de verschillende diensten. Dit kan gemakkelijk tot verkokering en persoonlijke aansturing leiden. Uit de literatuur is bekend dat verkokering tot verenging van beleidsvoorstellen leidt, terwijl het college integraal moet worden geadviseerd en trouwens ook integraal verantwoordelijk is.’

‘Een ander kenmerk van dit model kan zijn dat de onderlinge samenwerking tussen wethouders zwak is ontwikkeld, dat er zelfs concurrentiedenken tussen bestuurders kan bestaan dat doorwerkt op de samenwerking op ambtelijk niveau en dat een informele cultuur bevordert. De verkokerde structuur van de gemeentelijke organisatie, gekoppeld aan wethouders die zich opstellen als eindverantwoordelijken van de ambtelijke diensten, dragen bij aan het ontstaan van dilemma’s en integriteitrisico’s.’


Verkokering: een treffende omschrijving voor een ontspoorde bestuurscultuur die niet meer in staat is zichzelf te corrigeren. Tunnelvisie in leidinggevend denken en handelen. Bij een continuerend disfunctionerende organisatie inzake integriteit is de kern van het probleem vaak de langdurige personele invulling en het rouleren op hetzelfde niveau. Er ontstaat afhankelijkheid van elkaar, en persoonlijke belangen en loyaliteit gaan een grotere rol spelen dan het waarborgen van de integriteit van de volledige organisatie.

Commissie Integriteit
Naast talloze andere aanbevelingen werd door Prof. Dr. Van den Heuvel het instellen van een Commissie Integriteit benadrukt. Die werd inderdaad anderhalf jaar na dato met terugwerkende kracht vanaf 1 januari 2009 ingesteld.

Door Prof. Dr. Van den Heuvel:
‘In het licht van het voorgaande wordt het volgende geadviseerd. Om de integriteit van de organisatie als geheel te bewaken wordt aanbevolen een Commissie Integriteit in te stellen onder leiding van de burgemeester als totaal verantwoordelijke voor de integriteit van de organisatie.

Integriteit is een kwaliteitsaspect van de bedrijfsvoering dat allerlei deelsectoren overstijgt. In deze commissie zitten verder de wethouder Personeel & Organisatie, de gemeentesecretaris, de concerncontroller en een persoon uit de staf van de concerncontroller die als ambtelijk coördinator-secretaris fungeert. In deze commissie worden alle zaken die met bestuurlijke en ambtelijke integriteit te maken hebben, aangestuurd. De commissie brengt – via het college – jaarlijks een integriteitsverslag aan de gemeenteraad uit, zoals de recent gewijzigde Ambtenarenwet voorschrijft.’

We kijken kort hoe die Commissie Integriteit in elkaar steekt en hoe dat in de praktijk uitpakte. Uit het jaarverslag Integriteit van de gemeente Venlo 2009:

'In 2007 heeft professor Van den Heuvel een onderzoek uitgevoerd naar integriteit binnen de gemeente. Deze opdracht hield verband met enerzijds de jaarlijkse verantwoordingsverplichting en anderzijds de toen beoogde reorganisatie van de ambtelijke dienst die een uitstekend moment gaf om de zorg voor het integriteitsbeleid expliciet een plaats in de organisatie en het management te geven.

Op basis van het rapport van professor Van den Heuvel is vervolgens gewerkt aan de meer dan 50 aanbevelingen in het rapport. De resterende aanbevelingen die m.n. verband hielden met de algemene ontwikkelingen van het integriteitsbeleid, namelijk het tot leven maken en houden van het integriteitsbesef alsmede het bewaken van het integriteitsbeleid, zijn opgenomen in een plan van aanpak voor de doorontwikkeling van het integriteitsbeleid. Dit plan van aanpak is op 24 maart 2009 vastgesteld door ons college. Middels de raadsinformatiebrief van 27 maart 2009 is de gemeenteraad hiervan op de hoogte gesteld.’


Het bewaken van het integriteitsbeleid
In navolging op het advies van het professor Van den Heuvel is aansluitend aan bovengenoemde vaststelling van het plan van aanpak gewerkt aan de inrichting van de Commissie Integriteit. Dit heeft erin geresulteerd dat op 1 december 2009 het instellingsbesluit commissie integriteit is vastgesteld door het college.

De commissie integriteit houdt zich bezig met de volgende taken.

1. Het adviseren van burgemeester en wethouders over het integriteitbeleid en integriteitkwesties.
2. Het bevorderen van het integriteitbewustzijn binnen de gemeente Venlo.
3. Het bespreken van (vermoedelijke) integriteitschendingen en andere actualiteiten op het gebied van integriteit.

De burgemeester, gemeentesecretaris en concerncontroller zijn de leden van de commissie en vergaderen minstens eenmaal per twee maanden. De griffier kan als toehoorder deelnemen aan de vergaderingen van de commissie.

Gedragsregels / instrumenten
Het merendeel van de (ambtelijke) regels op het gebied van integriteit zijn opgenomen in de Arbeidsvoorwaardenregeling (AGV). Het betreffen dan de volgende regels omtrent:

- de ambtseed
- gebruik van gemeentelijke goederen/ eigendommen
- nevenwerkzaamheden/ nevenfuncties/ financiële belangen
- het aanvaarden van relatiegeschenken en uitnodigingen
- onkostenvergoeding
- vertrouwenspersonen integriteit
- klokkenluiders
- de handelwijze bij het vermoeden van ambtsmisdrijven
- privacyreglement email- en internetgebruik

Bestuurlijk gelden voor het college van burgemeester en wethouders alsmede voor de gemeenteraad ieder een gedragscode.

Dat lijkt allemaal dik in orde. Mooie, heldere woorden. Met name de opsomming van de gedragsregels / instrumenten is iets om goed in de gaten te houden. Die kunnen immers worden ingezet. Sterker nog, die zijn afdwingbaar. Maar gebeurt dat ook? Of is de inzet daarvan meer een persoonlijke afweging? Bij wie wel, en bij wie niet?

We schakelen vooruit. Uit een collegebesluit van 9 oktober 2018 blijkt namelijk dat de Commissie Integriteit in elk geval in de periode juli 2015 t/m september 2018 niet heeft vergaderd. Er zijn ook geen documenten beschikbaar.

Commissie Integriteit
Zover het bewaken van het integriteitsbeleid bij de gemeente Venlo (dat een integraal onderdeel behoort te zijn van behoorlijk bestuur). Dat de Commissie Integriteit ruim drie jaar lang niet heeft vergaderd en zijn taken niet heeft uitgevoerd, kan en mag rustig omschreven worden als plichtsverzuim. Dat al na zes jaar zo’n verval in de organisatie sluipt is een veeg teken en toont aan dat integriteit bij de gemeente Venlo niet alleen geen prioriteit heeft, maar er simpelweg niet toe doet. Dat hier ook geen sprake is van een onbewust veronachtzamen en niet uitvoeren van eigen beleid, blijkt uit het feit dat het merendeel van de commissieleden allen oudgedienden van de gemeente Venlo (en openbaar bestuur elders) zijn.

Verder is het nog opmerkelijker dat er exact in die periode minimaal vier onderzoeken naar misstanden liepen, waarvan drie extern m.b.t. de herontwikkelingswijk Q4. Het betrof hier een onderzoek door EY, opgevolgd door een integriteitsonderzoek door Necker van Naem naar het handelen van VVD-raadslid Martin Camp, en vervolgens nog een raadsonderzoek door Lysias Consulting Group. Totaalkosten: € 750.000,-. Heeft het lerend vermogen van de gemeente Venlo zich sindsdien ontwikkeld? Venlo Transparant constateert dat de vele conclusies, de tientallen leer- en verbeterpunten die toen door zowel het college als de raad werden onderschreven, helaas op geen enkel niveau zijn doorgedrongen. Papier en praktijk. Venlo is terug bij af waar het blijkbaar graag wil zijn.

Integriteit. Wat houdt het ook in? Niemand weet het precies. Het is warrig. Zelfs degenen die dat vanuit hun functie zonder dralen zouden moeten kunnen uitspreken, weten het niet. Zoals burgemeester Scholten in 2014 over het Mikwe-debacle tegen een journalist in De Groene toegaf: ‘Iemand die weet hoe je integriteit moet duiden heeft ons bijgestaan. Daar hebben wij geen verstand van.’ Dat lijkt toch op een zelfverklaard brevet van onvermogen.

Ook de griffier deed een paar jaar later een behoorlijke duit in het zakje met zijn commentaar op het jaarverslag 2017: ‘Integriteit is iets vaags. Iedereen heeft daar een voorstelling bij, maar je moet het er vaker over hebben. Het moet gaan leven. En doordat je het vaker erover hebt en het gaat leven, wordt het concreet.’

Ergo, hoe minder je het erover hebt, hoe minder het leeft, en des te meer kans dat na verloop van tijd niemand het meer opmerkt. Voilà, een bestuurscultuur die gegarandeerd problemen gaat opleveren. De gedragsregels / instrumenten worden voor het gemak vergeten, of willekeurig ingezet. Betreffende griffier is sinds 1999 in dienst en buiten de gemeentesecretaris de best betaalde ambtenaar van de gemeente Venlo. Zowel het college als de raad lijken wat integriteit betreft in elk geval op dezelfde lijn te zitten.

De samenstelling van de Commissie Integriteit werd in 2010 gevormd door de burgemeester, de gemeentesecretaris en de concerncontroller. De juridisch controller was secretaris maar had geen stemrecht. De commissie werd ook nog bijgestaan door een ambtelijk secretaris van de afdeling Staf, bestuur en directie. Verder kon de griffier enkel als toehoorder deelnemen.

Dus, stemrecht enkel bij de burgemeester, gemeentesecretaris en concerncontroller. Maar, stemrecht waarover? Of er zou worden vergaderd? Over integriteitskwesties en welke stappen wel of niet worden genomen? Is het niet in sommige gevallen moeten nemen? Daar zijn toch de gedragsregels / instrumenten voor? Zien we hier het ontstaan van doofpotten?

In 2019 werd het instellingsbesluit Commissie Integriteit gedeeltelijk gewijzigd. De samenstelling wordt momenteel gevormd door de burgemeester (in dienst sinds 2012), de gemeentesecretaris (af en aan in dienst sinds 1995), de directeur organisatieontwikkeling (in dienst sinds 2010), de kabinetschef (in dienst sinds 2005) en de juridisch controller (af en aan in dienst sinds 1996). Allen zijn oudgedienden op topniveau binnen de gemeente Venlo, in ambtelijke en bestuurlijke zin. De juridisch controller kreeg recent nog promotie en werd benoemd tot bestuurssecretaris a.i.

Er lijkt bij de gemeente Venlo niet alleen sprake te zijn van een verkokerde bestuurscultuur, maar bovenal van een verkokerde ambtelijke top, waarbij opvalt dat een aantal ook een langdurige en zeer hechte partijpolitieke achtergrond hebben. Venlo Transparant zal daar richting de gemeenteraadsverkiezingen dieper op ingaan. Zeker gezien de (nog spelende) Limburgse integriteitsaffaires.